ANTECEDENTES DEL ORDENAMIENTO ECOLÓGICO EN MÉXICO
La Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano (Estocolmo 1972) marcó un hito a nivel global en cuanto a la necesidad de planear el uso de los recursos naturales y de regular el crecimiento de los asentamientos humanos. A partir de entonces son diversos los países que utilizan al Ordenamiento del Territorio, con diferentes denominaciones, como un instrumento para planificar y regular en sus territorios las actividades productivas, conservar sus recursos naturales y mejorar la calidad de vida de sus poblaciones.
Las primeras experiencias en nuestro país se originaron con la Ley General de Asentamientos Humanos, publicada en 1976, en ésta empezaron a considerarse los aspectos ambientales del desarrollo para la planeación de los usos del suelo del territorio.
Con esta ley se establece una política ambiental de planeación de la cual se derivan los llamados “Ecoplanes” y los “Planes de Desarrollo Ecológico de Asentamientos Humanos”; estos comprendían, entre otras partes esenciales la descripción del medio físico y biótico, su diagnóstico, la ubicación espacial de los problemas ambientales y las recomendaciones para su atención.
En 1982 la Ley Federal de Protección al Ambiente incluye por primera vez el concepto de Ordenamiento Ecológico como instrumento básico de la planeación ambiental, y en la Ley de Planeación de 1983, el gobierno federal continúa con su labor de planificación ambiental instrumentando proyectos de Ordenamiento Ecológico del territorio en zonas y áreas prioritarias para el desarrollo nacional. Con la Ley de Protección al Ambiente el Ordenamiento Ecológico no incorporaba la participación social y la falta de reglamentación dificultaba su aplicación.
Con la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) de 1988, se fortalece el concepto de Ordenamiento Ecológico lo que permite el establecimiento de un marco básico de gestión integral del territorio y sus recursos, siendo una herramienta estratégica para la convergencia eficaz entre estado y sociedad.
Bajo este planteamiento se elaboraron diversos estudios de Ordenamiento Ecológico guiados por el Manual de Ordenamiento Ecológico del Territorio, publicado en 1988. El impulso a la participación social, que a partir de entonces es una de las partes fundamentales de la gestión de este instrumento,
posibilitó que en 1994 se contara con los primeros ordenamientos ecológicos. Adicionalmente, la difusión de experiencias exitosas a través de publicaciones y un Congreso Nacional (1999), motivaron a los gobiernos estatales a que, paulatinamente mi reseña aquí, el Ordenamiento Ecológico se fuera incorporando en su legislación.
En 1996 con las modificaciones a la LGEEPA, el Ordenamiento Ecológico adquirió su forma actual, y en su metodología se incorporaron conceptos de la teoría de sistemas para realizar los análisis relativos a las tendencias de deterioro, la aptitud territorial y las potencialidades de aprovechamiento de los recursos naturales, apoyándose además en el uso de Sistemas de Información Geográfica (SIG).
Con la reciente publicación del Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Ordenamiento Ecológico (DOF del 8 de agosto de 2003) se definen con mayor claridad los objetivos y alcances, se fortalece la coordinación sectorial a través de acuerdos de voluntades, el Proceso de Ordenamiento Ecológico se institucionaliza mediante la constitución de un Comité de seguimiento representativo y plural y se transparenta a través de un registro electrónico denominado Bitácora Ambiental que permite dar cuenta de su avance.
FUNDAMENTO JURÍDICO-ADMINISTRATIVO DEL ORDENAMIENTO ECOLÓGICO
El Ordenamiento Ecológico del Territorio tiene fundamento en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Planeación, diversas leyes federales y locales, el Sistema Nacional de Planeación Democrática y la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. En general estas leyes exigen que el Ordenamiento Ecológico del Territorio se incorpore al Plan Nacional de Desarrollo, a los programas sectoriales y a los planes de desarrollo estatal buscando la congruencia, la corresponsabilidad, y la cohesión entre ellos.
Entre los principales fundamentos jurídico-administrativos se encuentran:
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la cual se establecen los principios de: a) Desarrollo Integral y Sustentable (Artículos 25); b) Participación Democrática de la Sociedad en la Planeación (Artículos 25 y 26); c) La Función Social de la Propiedad Privada (Artículos 27); y d) Concurrencia de los tres órdenes de gobierno y sus ámbitos de competencia (Artículos 115 y 116).
Por su parte, la Ley de Planeación establece las bases para la coordinación del Ejecutivo Federal con las Entidades Federativas, mediante la suscripción de convenios de coordinación (Capítulo V). Una vez aprobado un programa, éste será obligatorio para las dependencias de la Administración Pública Federal, incluidas las entidades paraestatales.
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal confiere a la SEMARNAT la promoción del Ordenamiento Ecológico del territorio nacional en coordinación con las autoridades federales, estatales y municipales y con laparticipación de los particulares (Artículo 32 bis fracción X).
Por otro lado, la LGEEPA establece que el Ordenamiento Ecológico es un instrumento de la política ambiental obligatorio para los programas de desarrollo nacional (Artículo 17). Señala además, cuáles son los criterios que deben considerarse para la formulación de un Ordenamiento Ecológico (Artículo 19), cuáles son las modalidades de los programas de Ordenamiento Ecológico (Artículo 19 Bis), y describe cuáles son las instancias y los órdenes de gobierno a quienes corresponde la formulación de las diferentes modalidades del Ordenamiento Ecológico, lo mismo que los alcances de dichos programas (Artículos 20 al 20 Bis 7).
En el Reglamento de la LEGEEPA en materia de Ordenamiento Ecológico (DOF 8/08/2003) se definen las competencias de la SEMARNAT, así como la participación de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal en la formulación, expedición, ejecución, asesoría, evaluación, validación y vigilancia de los ordenamientos ecológicos de competencia federal; la participación en la formulación de los programas de Ordenamiento Ecológico Regional de interés de la Federación y en la participación y en la elaboración y en su caso, la aprobación de los programas de Ordenamiento Ecológico Local.
Finalmente, cada Entidad Federativa tendrá ciertas particularidades en materia de Ordenamiento Ecológico, según su legislación.
MODALIDADES DE ORDENAMIENTO ECOLÓGICO
No obstante que el manual está dirigido a orientar en los Procesos de Ordenamiento Ecológico del territorio en sus modalidades regional y local, conviene mencionar la totalidad de las modalidades en las que se pueden presentar los ordenamientos, así como las características más sobresalientes de los mismos y la distribución de competencias. De esta forma, de acuerdo con lo que establece la LGEEPA en sus artículos 5° fracción IX, 7° fracción IX, 8° fracción VIII y los artículos 19 Bis al 20 Bis 7, las siguientes modalidades:
- Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio (OEGT) Tiene como objetivo fundamental, vincular las acciones y programas de la Administración Pública Federal cuyas actividades inciden en el patrón de ocupación del territorio. Su formulación deberá atender a lo establecido en el artículo 20 de la LGEEPA y el capítulo tercero de su Reglamento en Materia de Ordenamiento Ecológico.
- Programa de Ordenamiento Ecológico Marino (OEM) Tendrán por objeto establecer los lineamientos y previsiones a que deberá sujetarse la preservación, restauración, protección y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales existentes en áreas o superficies específicas ubicadas en zonas marinas mexicanas, incluyendo las zonas federales adyacentes. Se formularán conforme lo establece la LGEEPA en su artículo 20 bis 7 y bajo el procedimiento de los Programas de Ordenamiento Ecológico Regionales y con la participación que corresponda a otras dependencias de la Administración Pública Federal.
- Programa de Ordenamiento Ecológico Regional. (OER) Tiene por objeto establecer y orientar la política de uso del suelo en función del impacto ambiental que generan las actividades productivas en regiones consideradas prioritarias o estratégicas para el país. Su formulación deberá atender a lo establecido en los artículos 20 bis 3 de la LGEEPA y 40 de su Reglamento en Materia de Ordenamiento Ecológico. Los OER presentan dos submodalidades:
- De dos o más estados Cuando una región ecológica se ubique en el territorio de dos o más entidades federativas, el Gobierno Federal, el de los Estados y Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, podrán formular un programa de Ordenamiento Ecológico regional. Para tal efecto, la federación celebrará los acuerdos o convenios de coordinación procedentes con los gobiernos locales involucrados Art 20bis 2 LGEEPA.
- De la totalidad o parte de un Estado Los Gobiernos de los Estados en los términos de las Leyes locales aplicables, podrán formular y expedir programas de Ordenamiento Ecológico regional que abarquen la totalidad o una parte de una entidad federativa (Art. 20 bis 2) LGEEPA. En estos casos el Estado en cuestión puede invitar a participar al Gobierno Federal a través de la suscripción de un Convenio de Coordinación.
- Programa de Ordenamiento Ecológico Local (OEL) Que abarquen la totalidad o parte del territorio del Municipio. Tienen como objetivo determinar el diagnóstico de las condiciones ambientales y tecnológicas, regular los usos del suelo fuera de los centros de población. En ellos se establecen los criterios de regulación ecológica de los centros de población, para que sean integrados en los programas de desarrollo urbano con carácter obligatorio para las autoridades municipales. De acuerdo con lo que establecen los artículos 20 bis 4 y bis 5 de la LEGEEPA y los artículos 57 al 61 de su Reglamento en materia de Ordenamiento Ecológico. Asimismo, los municipios tendrán que formular su programa de ordenamiento con bases en las leyes locales en la materia. De igual forma los municipios en cuestión podrán invitar al Gobierno Federal a participar en el Proceso de Ordenamiento Ecológico a través de la suscripción de un convenio de coordinación, o bien, en los casos en que exista un área natural protegida federal la participación del Gobierno Federal será cuestión obligada.
PROCESO DE ORDENAMIENTO ECOLÓGICO
El Proceso de Ordenamiento Ecológico es el conjunto de procedimientos para la formulación, expedición, ejecución, evaluación y modificación de los programas de Ordenamiento Ecológico.
La metodología aquí sugerida plantea un esquema general de trabajo y tiene como propósito convertirse en una guía conceptual y sistemática para cualquier institución o persona involucrada e interesada en los detalles técnicos y de gestión del Proceso de Ordenamiento Ecológico. Debe advertirse que los métodos, técnicas y sugerencias que se plantean no son de aplicación obligatoria para Estados y Municipios, sin embargo, se diseñaron con base en la experiencia práctica y documental de la evolución del Ordenamiento Ecológico en México y la visión prospectiva de expertos en la materia.
Existen diversas propuestas técnico metodológicas que permiten definir el uso y manejo del territorio, pero es importante considerar que para lograr la congruencia en la ordenación del territorio en las diferentes modalidades, se recomienda consultar como punto de partida la siguiente información:
- La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
- El Reglamento de la LGEEPA en materia de Ordenamiento Ecológico
- Las diversas leyes o regulaciones locales que rijan en la materia.
- El portal electrónico de la Dirección General de Política Ambiental e Integración Regional y Sectorial, DGPAIRS-SEMARNAT: http://www.semarnat.gob.mx/queessemarnat/ordenamientoecologico
Las fases que forman parte del Proceso de Ordenamiento Ecológico son:
Fase de Formulación (A)
Durante esta fase se establecen los mecanismos e instrumentos necesarios que darán inicio y seguimiento al Proceso de Ordenamiento Ecológico. Entre ellos destacan: la celebración de un convenio de coordinación (A1); la instalación de un órgano responsable de la conducción del Proceso de Ordenamiento Ecológico, denominado Comité (A2); la formulación de bases técnicas (estudio técnico) que sustentará la propuesta del Programa de Ordenamiento Ecológico (A3), y el diseño y construcción de la Bitácora Ambiental (F), entendida como la herramienta para el registro del Proceso de Ordenamiento Ecológico que inicia en esta fase, y que se ejecuta a lo largo de todo el proceso.
Fase de Expedición (B)
Es el procedimiento legal que deberá seguir la autoridad competente para decretar el Programa de Ordenamiento Ecológico. Tiene dos propósitos: 1) que los sectores que participaron en la formulación validen o manifiesten lo que a su derecho convenga, respecto de la propuesta final del programa que habrá de decretarse para su posterior ejecución y, 2) cumplir con las disposiciones
jurídicas que establezcan las leyes en la materia para que el programa de Ordenamiento Ecológico se decrete y publique en los órganos de difusión oficiales que correspondan (Diario Oficial de la Federación, Periódicos Oficiales de las Entidades Federativas o Gacetas Municipales). Es a partir de este momento que el Programa de Ordenamiento empieza a tener vigencia legal.
Fase de Ejecución (C)
Una vez que se expide (decreta) el programa, las autoridades responsables del ordenamiento apoyadas por el Comité, llevarán a cabo una serie de acciones (técnicas, administrativas y financieras) para su aplicación y seguimiento. Entre ellas se incluye: apoyar y asesorar a la sociedad en general en la toma de decisiones sobre los usos adecuados del suelo y del manejo de los recursos naturales, así como en la localización de las actividades productivas y los asentamientos humanos, es decir, definir los lineamientos y estrategias generales de planeación para que otros instrumentos que inciden en el uso y manejo del territorio, definan sus políticas y estrategias específicas a la escala que corresponda (planes de desarrollo urbano, evaluación del impacto, riesgo ambiental, los programas de manejo de áreas naturales protegidas, entre otros); así como asesorar y capacitar a cuadros técnicos en los gobiernos locales y difundir el Programa y sus resultados.
Fase de Evaluación (D)
La evaluación es una de las etapas más importantes del Proceso de Ordenamiento Ecológico, pues como lo establece el Reglamento de la LGEEPA en Materia de Ordenamiento Ecológico, está orientada a valorar dos cuestiones:1) el grado de cumplimiento de los acuerdos asumidos en el Proceso de Ordenamiento Ecológico y 2) el grado de cumplimiento del Programa de Ordenamiento Ecológico, es decir, la efectividad de los lineamientos y estrategias ecológicas en la solución de los conflictos ambientales. Para el primer caso, no es necesario contar con un Programa de Ordenamiento Ecológico decretado, ya que el objetivo es tener una memoria histórica de las decisiones tomadas, los antecedentes técnicos, los argumentos que respaldaron la toma de decisiones, los compromisos, sus responsables y el cumplimiento de los mismos. Esta evaluación puede realizarse en cualquiera de las fases del Proceso de Ordenamiento Ecológico, ya sea en la formulación, la expedición, la ejecución, la evaluación o la modificación. En el segundo caso, es necesario contar con un Programa de Ordenamiento Ecológico ya expedido, pues se requiere de cierta información básica.
Fase de Modificación (E)
Una vez que la autoridad responsable, en coordinación con el Comité, definen ajustar o reorientar el Proceso de Ordenamiento Ecológico, se lleva a cabo la modificación de los lineamientos y las estrategias del programa, para lo cual es necesario seguir el mismo procedimiento que se siguió para su formulación. La retroalimentación de experiencias y resultados, así como el comportamiento
de los indicadores, señala el sentido de la adecuación, ya sea a través de la adaptación o la creación de nuevas estrategias y lineamientos, en función tanto de los cambios que hayan experimentado los ecosistemas como de los intereses de los gobiernos y sectores. Con base en lo anterior, el Comité determinará el periodo de tiempo que transcurrirá entre las revisiones del programa o las condiciones ambientales, económicas y sociales que deben imperar en el área de ordenamiento que justifiquen la revisión y, en su caso, la modificación del Programa.
ANÁLISIS DEL MUNICIPIO PARA LA APLICACIÓN DEL ORDENAMIENTO ECOLÓGICO
La primera acción es determinar el objetivo, alcances y beneficios para el municipio y la población del ordenamiento ecológico a partir de responder las siguientes preguntas:
¿Para qué ordenar el territorio?
Para aprovechar los recursos naturales de forma sustentable y evitar conflictos entre los sectores por el uso del territorio. El Ordenamiento Ecológico propone un esquema de organización sobre las actividades en el territorio donde cada sector tiene derecho a desarrollarse con el menor grado posible de conflicto, lo que garantiza la permanencia de los recursos naturales, que todos aprovechan, con base en las políticas ambientales y nacionales de desarrollo.
En este sentido, el Ordenamiento Ecológico Local se puede definir como la expresión espacial de las políticas ambientales, económicas, sociales y culturales.
¿Qué problemas o conflictos se atienden con el ordenamiento ecológico?
Cuando dos sectores tienen interés por el uso del mismo espacio o recurso para desarrollar sus actividades, pueden surgir conflictos si las acciones de uno de ellos interfieren directa o indirectamente con las del otro, lo cual dificulta su realización.
El ordenamiento ecológico ayuda a resolver conflictos intersectoriales como:
- El desplazamiento de campamentos pesqueros por el desarrollo turístico en zonas costeras.
- El crecimiento de las zonas agrícolas hacia zonas de recarga de acuíferos.
- El crecimiento desordenado de las granjas acuícolas.
Las autoridades del ayuntamiento deben establecer los principales problemas y conflictos que el municipio requiere atender mediante el Programa de Ordenamiento Ecológico Local.
¿Cuáles son los beneficios del ordenamiento ecológico?
Como instrumento de planeación permite al municipio:
- Orientar inversiones gubernamentales.
- Apoyar la elaboración de planes y programas.
- Orientar y sustentar las autorizaciones y los dictámenes ambientales referentes a los usos de suelo.
- Dirigir prioridades de atención, inversión y gastos a zonas de mayor prioridad.
- Sustentar la solicitud de apoyos financieros para establecer y desarrollar programas que permitan atender los principales problemas ambientales.
¿Cuáles son las consecuencias de no planear?
La falta de planeación puede causar problemas ambientales y conflictos que incluyen la alteración de los ecosistemas, asentamientos irregulares en zonas de riesgo o prioritarias para la conservación, escasez y contaminación del agua, entre otros.
Además, los impactos ambientales conllevan repercusiones económicas y sociales en el municipio.
Si ya inició el Ordenamiento Ecológico en el municipio, ¿por qué continuarlo?
La autoridad debe aplicar instrumentos de planeación ambiental y dar seguimiento a los procesos de Ordenamiento Ecológico para evitar conflictos sectoriales y el deterioro del medio ambiente.
También debe tener presente que el Ordenamiento Ecológico no termina con su decreto en el periódico oficial, sino que es un proceso continuo que trasciende los periodos de gestión de los ayuntamientos y requiere atención permanente. Por ello, es importante establecer las bases para que las administraciones subsecuentes continúen el proceso e incorporen las experiencias adquiridas.
En apego a la transparencia y la rendición de cuentas, el municipio está comprometido a ejercer de forma eficiente los recursos financieros asignados al Programa de Ordenamiento Ecológico Local, de manera que deberá dirigir sus esfuerzos, no sólo a decretar el Programa de Ordenamiento Ecológico, sino su instrumentación.
Es necesario enfatizar que al ser decretado, el Programa de Ordenamiento Ecológico Local será de observancia obligatoria para las autoridades, dependencias y entidades involucradas.
Mapa base Campeche
Guía de OET para Autoridades Municipales
Manual del Proceso de Ordenamiento Ecológico
